Premostitev krize: kako je bilo s shemami za ohranjanje delovnih mest mogoče ohraniti zaposlenost in dohodke med pandemijo?

Sheme za ohranjanje delovnih mest so bile eden od glavnih političnih ukrepov, ki so se v EU uporabljali pri spopadanju z negativnimi učinki covida-19 na trg dela. V nasprotju s prejšnjimi krizami so jih vse države članice uporabile, da bi obvarovale delovna mesta, preprečile izpad dohodkov in zagotovile fiskalno zdravje nacionalnih sistemov socialne varnosti. V tem poročilu so ponazorjene institucionalne značilnosti teh shem ter ocenjeni njihovi učinki na zaposlenost in njihova vloga pri zaščiti dohodkov gospodinjstev pred šokom zaradi pandemije.
 

Ozadje politike

Zaradi pandemije covida-19 so bile potrebne hitre in inovativne politike tako na ravni EU kot na nacionalni ravni. Marca 2020 je bila prvič aktivirana splošna odstopna klavzula v okviru Pakta za stabilnost in rast, da bi lahko države članice uvedle nujne politike z znatnimi proračunskimi posledicami. Temu sta sledili dve naložbeni pobudi v odziv na koronavirus, s katerima je bil uveden začasni okvir, ki je zagotavljal prožnejša pravila glede uporabe strukturnih skladov pri spopadanju z gospodarskimi posledicami pandemije. Državam članicam so omogočile, da so pridobile do 8 milijard EUR takojšnjih likvidnostih sredstev in pospešile do 37 milijard EUR javnih naložb EU kot odziv na krizo. S temi svežnji so bila poenostavljena pravila za dostop do sredstev kohezijske politike, omogočeni so bili prenosi med različnimi kategorijami sredstev in regijami, izjemoma pa so države članice lahko zahtevale 100-odstotno sofinanciranje programov kohezijske politike.
 

Poleg tega je Evropska komisija aprila 2020 predlagala nov mehanizem financiranja: evropski instrument za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE). Instrument SURE je Komisiji omogočil, da si je pod ugodnimi pogoji izposodila do 100 milijard EUR in državam članicam razdelila sredstva za ukrepe za ohranitev delovnih mest. Tako je postal glavni vseevropski instrument za financiranje programov ohranjanja delovnih mest med pandemijo.
 

Ključne ugotovitve

Vse države članice so med pandemijo vzpostavile sheme za ohranjanje delovnih mest. Zaradi razpoložljivost sredstev v okviru instrumenta SURE in političnih spoznanj iz svetovne finančne krize je bila uporaba tovrstnih shem v EU zelo razširjena. Enajst držav članic je imelo sheme vzpostavljene že pred pandemijo covida-19, šestnajst pa je leta 2020 uvedlo nove ali dodatne sheme. Zlasti v začetnih fazah so bile nacionalne sheme prilagojene tako, da so bila merila za upravičenost razširjena, upravno breme zahtevkov za financiranje se je zmanjšalo, uvedene pa so bile tudi sheme dohodkovne podpore za samozaposlene.
 

Kljub podobnostim v splošnem pristopu so še vedno obstajale znatne razlike v njihovih institucionalnih značilnostih ter med podporo, ki so je bili deležni zaposleni in samozaposleni delavci. Te razlike so vplivale na stopnje upravičenosti in črpanja sredstev, pa tudi na zaposlovanje in dohodke.
 

Čeprav je bila dohodkovna podpora za samozaposlene nekaj novega, sta bila obseg in raven podpore, ki jim je bila dodeljena, nižja od tiste, ki so je bili deležni zaposleni delavci.
 

Črpanje sredstev je bilo praviloma manjše v državah, v katerih so bile nekatere kategorije delavcev, kot so samozaposleni ali delavci v javnem sektorju, izključene iz sheme ali v katerih so morala podjetja predložiti utemeljena dokazila za dostop do sheme. Stopnje zahtevkov za financiranje so bile nižje tudi zaradi nekaterih pogojev, kot so posebna pravila v zvezi z zaščito pred odpuščanjem.
 

Z zmanjšanjem upravnega bremena za dostop do financiranja so se stopnje črpanja sredstev povečale. To je bilo zlasti pomembno v prvi fazi pandemije, ko je bila negotovost glede omejitev gibanja in upravnih ozkih grl zelo velika.
 

Pri shemah, ki so obstajale dlje časa, so bile stopnje črpanja višje, kar kaže na to, da je poznavanje teh shem vplivalo na to, ali so se podjetja odločila za uporabo razpoložljive podpore.
 

Ocenjeni učinki shem za ohranjanja delovnih mest na zaposlovanje so precejšnji. V letih 2020 in 2021 je bilo ohranjenih približno 26,9 milijona delovnih mest. Večji trgi dela, zlasti tisti v Franciji, Nemčiji, Italiji, na Nizozemskem in v Španiji, so leta 2020 predstavljali več kot 80 % ohranjenih delovnih mest v EU.
 

S shemami se je ublažil vpliv covida-19 na dohodke gospodinjstev, zlasti v letu 2020. Njihov razmeroma manjši prispevek k zaščiti dohodkov gospodinjstev v letu 2021 je mogoče pojasniti z nižjimi stopnjami črpanja v začetni fazi okrevanja. V številnih državah so bile sheme obe leti življenjskega pomena tako za odvisne zaposlene kot samozaposlene delavce.
 

S shemami za ohranjanje delovnih mest se je v kombinaciji s socialnimi ugodnostmi in neposrednimi davki šok za razpoložljive dohodke leta 2020 ublažil za 74,4 %, v letu 2021 pa za 67,1 %; glavni instrumenti, s katerimi so se ublažile posledice pandemije na dohodke, so bili davki in prispevki za socialno zavarovanje, ki so predstavljali 26,4 %. Z nižjimi obdavčljivimi dohodki in nižjimi davčnimi obveznostmi se je skupaj s sistemi progresivnega obdavčevanja breme prispevkov za socialno zavarovanje v nekaterih državah zmanjšalo. Nasprotno pa se je s shemami za ohranjanje delovnih mest in nadomestili za brezposelnost dohodkovni šok zmanjšal za 22,1 % oziroma 18,0 %.
 

Ukrepi za stabilizacijo dohodka, podobni shemam za ohranjanje delovnih mest, so ostali glavni ukrep politike, s katerimi so bili v letih 2020 in 2021 zaščiteni dohodki samozaposlenih. Čeprav so nadomestila za brezposelnost prispevala k zaščiti dohodkov odvisnih zaposlenih, so imela za samozaposlene delavce le obrobno vlogo.
 

S shemami za ohranjanje delovnih mest so se v obeh letih pandemije v vseh državah članicah bolj zaščitili dohodki oseb z najnižjimi dohodki kot dohodki drugih skupin prebivalstva. Prerazporeditvena vloga shem za ohranjanje delovnih mest in ukrepi za stabilizacijo dohodka so se po obsegu med državami članicami precej razlikovali. V povprečju je bil na ravni EU učinek ukrepov na ublažitev dohodka za 20 odstotnih točk večji v najnižjem kvintilu porazdelitve dohodka kot v najvišjem kvintilu. Ta učinek je bil posledica tega, kako so bile zasnovane značilnosti posameznih shem za ohranjanje delovnih mest, kot so dohodkovni pragovi in nadomestitvene stopnje, kar kaže, da so bile tovrstne sheme pravilno usmerjene na skupine, ki so podporo najbolj potrebovale.
 

Prerazporeditvena vloga shem za ohranjanje delovnih mest in ukrepov za stabilizacijo dohodka za zaposlene in samozaposlene se odraža v kazalnikih revščine in neenakosti. Leta 2021 se je zaradi teh shem neenakost v povprečju zmanjšala za približno 0,15 odstotne točke, hkrati pa se je za 0,5 odstotne točke zmanjšala tudi stopnja tveganja revščine.
 

Smernice politike

• Sheme za ohranjanje delovnih mest so začasni, vendar učinkoviti ukrepi politike, ki jih je mogoče uporabiti v kriznih razmerah za ohranitev delovnih mest in dohodkov. Njihova učinkovitost je odvisna od prožnosti pogojev in meril za upravičenost, ki jih je treba prilagoditi tako, da odražajo potrebe trga dela in preprečujejo učinke mrtvih izgub.
   
• Med pandemijo covida-19 so se sheme za ohranjanje delovnih mest v sektorjih, ki so jih nacionalne zdravstvene omejitve najbolj prizadele, izkazale za učinkovito pomoč podjetjem in delavcem.
   
• Oblikovalci politik morajo pri zasnovi shem za ohranjanje delovnih mest upoštevati medsebojne vplive s širšimi nacionalnimi sistemi socialnega zavarovanja. Zlasti bi bilo treba okrepiti povezavo med sistemi zavarovanja za primer brezposelnosti in shemami za ohranjanje delovnih mest.
   
• Sheme za ohranjanje delovnih mest bi morale delavce in delodajalce tudi spodbujati, da razpoložljivi čas zaradi izgube zaposlitve produktivno izkoristijo, na primer za usposabljanje. Tovrstne sheme bi morale biti usklajene z obstoječimi nacionalnimi pobudami in pobudami EU, kot je priporočilo Sveta Evropske unije o mikrodokazilih, katerega namen je zagotoviti, da se kratkoročne učne izkušnje certificirajo in priznajo na trgu dela.
   
• Izboljšati bi bilo treba dostop do shem za ohranjanje delovnih mest in podobnih ukrepov dohodkovne podpore za delavce z nestandardnimi oblikami zaposlitve in samozaposlene delavce. Izkušnje s pandemijo kažejo, da je bilo mogoče s temi shemami začasno zapolniti obstoječe vrzeli v socialnem varstvu teh kategorij delavcev.